05/06/2017 -
Dalla fondazione della Comunità europea a oggi i numerosi tentativi di ravvicinamento degli aspetti cruciali dell’imposizione sui redditi non hanno quasi mai avuto successo né nel contesto europeo né, tantomeno, a livello internazionale. Prova ne sono il fallimento del tentativo di costituire sia una base imponibile consolidata comune delle imprese multinazionali (meglio nota con l’acronimo Ccctb), sia uno schema pilota di Home State Taxation per le imprese di dimensioni più contenute, sia le differenti scelte – rilevanti anche ai fini fiscali – fatte dagli Stati quanto all’obbligatorietà dell’adozione degli Ias/Ifrs in settori diversi da quello bancario e assicurativo.
Anche quando la Commissione ha rinunciato a raggiungere l’obiettivo massimo dell’armonizzazione e ha ripiegato su iniziative dirette a favorire la semplice convergenza, queste iniziative non hanno dato apprezzabili risultati. Prova ne è il codice di condotta per la business taxation varato dal Consiglio Ecofin il 1° dicembre 1997, avente la natura di mera raccomandazione.
Quel codice era volto a contrastare le distorsioni agli investimenti, di origine sia finanziaria che produttiva, nel quadro di quella che nella mente dell’allora commissario Mario Monti doveva essere l’inizio di una nuova fase dell’azione comunitaria, ispirata a un “approccio globale” alla fiscalità. Il codice, però, considerava concorrenza dannosa solo l’introduzione a favore di non residenti di nuove misure di origine fiscale in grado di incidere in misura significativa sulla localizzazione delle attività produttive all’interno dell’Ue e quindi costituenti, in quanto tali, concorrenza sleale pregiudizievole (la cosiddetta harmful tax competition).
Restavano fuori dal divieto di competizione fiscale tutte le numerose, rilevanti diversità nella tassazione delle imprese che si risolvono in regimi generali di bassa imposizione dell’utile societario, applicabili indistintamente a residenti e non residenti.
Allo stato attuale, abbiamo perciò un quadro molto variegato e disorganico di regimi e di criteri di determinazione della base imponibile, nonché di aliquote nei diversi Paesi comunitari, suscettibili di creare distorsioni e discriminazioni e, di conseguenza, di fomentare comportamenti opportunistici da parte sia degli Stati che dei singoli contribuenti.
Tutto ciò non poteva che tramutarsi in un forte ostacolo al processo di integrazione. In un’area economicamente integrata, a moneta unica e nella prospettiva di una unione anche politica, il perdurare delle rilevanti diversità nella tassazione delle imprese rappresenta, infatti, un altrettanto rilevante costo del sistema produttivo europeo, costituito dal non pieno sfruttamento delle potenzialità dell’integrazione.
Con buona pace delle teorie della scuola della public choice, non si riesce a capire come queste diversità possano ritenersi, solo perché generalizzate, coerenti con il buon funzionamento dei mercati e, quindi, non produttive di gravi distorsioni nella localizzazione delle attività di impresa e di aggravi di costi amministrativi. È evidente che per evitare ciò bisognerebbe sviluppare, in senso direi quasi oggettivo ed economico, il concetto di concorrenza fiscale dannosa – che il Codice di condotta basa su giudizi di valore opinabili e su singole ipotesi normative – per giungere gradualmente a una definizione che prenda in esame anche quella operata attraverso sistemi nazionali nel loro complesso.
Mi rendo conto che nell’attuale stato di realizzazione dell’Unione europea è molto difficile affrontare questo problema nel “concerto” di ventisette Stati. Bisognerebbe, però, almeno riconoscere che esiste, che la sua soluzione è strettamente funzionale a una maggiore integrazione dell’Ue e che è necessario porre, fin d’ora, le basi per risolverlo, evitando di accogliere inaccettabili definizioni “politiche” della concorrenza dannosa.
Sarà una considerazione banale e forse utopistica, ma è indubbio che in una prospettiva di più lungo termine le difficoltà di un sostanziale ravvicinamento degli ordinamenti tributari degli Stati membri potranno essere superate solo se si legherà l’integrazione fiscale alla soppressione del principio di unanimità e si attribuiranno poteri “sostanziali” al Governo e al Parlamento europei.
Il che non significa, certo, che tutte le diversità di carico fiscale esistenti nei singoli Paesi debbano essere rimosse, da un giorno all’altro, avendo di mira l’uniformità dei sistemi fiscali. Nella fase di passaggio da unione di Stati prefederale a unione federale vera e propria, il processo di integrazione tra gli ordinamenti nazionali dovrà inevitabilmente procedere a diverse velocità, ma comunque, per tutti, nel rispetto dei principi fondamentali di sussidiarietà e di proporzionalità e tenendo ferme le due regole generali della prevalenza del diritto comunitario sulle legislazioni dei singoli Stati (beninteso quando non operi la sussidiarietà) e della diretta applicazione di questo diritto nei confronti della pubblica amministrazione e dei cittadini di ogni Paese membro.
In questo contesto il futuro modello fiscale europeo non potrà essere sganciato dal tipo di assetto federale che si darà l’Ue. E potrà anche contemplare l’istituzione di un tributo europeo federale di tipo diretto che si aggiunga all’attuale Iva e alle accise e finanzi, anche parzialmente, la spesa federale. Per l’imposizione societaria si tratterebbe di recuperare il richiamato progetto di base imponibile consolidata, come ventilato dal vertice di Bratislava, senza escludere la possibilità di istituire un’imposta determinata in base allo statuto fiscale europeo delle imprese, quale potrebbe essere una corporation tax europea sugli utili consolidati da pagare nello Stato della casa madre.
Proprio perché si tratta di un sistema fiscale di tipo federale, i tributi statali che coesisterebbero con quel tributo potranno continuare a essere determinati da ogni singolo Stato e potranno anche essere strumento di una ragionevole concorrenza fiscale (specie sul fronte delle aliquote) secondo i tradizionali schemi federalisti.
La differenza rispetto al presente è che essi dovranno, però, essere oggetto di coordinamento da parte del Governo federale e del Parlamento europeo quando le diversità nella loro disciplina siano rilevanti sul piano delle politiche comuni macroeconomiche e contrastino con i principi basilari dello stato federale europeo.
Il che, pur non sconvolgendo l’ordinamento fiscale dei singoli Stati, dovrebbe implicare la revisione del Trattato Ue o, meglio, comportare l’inserimento in una futura Costituzione europea del richiamo al principio di autonomia finanziaria e, insieme, l’attribuzione all’unione federale di un potere di coordinamento che trovi la sua giustificazione non – come è adesso – nel solo obiettivo di arrestare pratiche distorsive, ma in sé quale strumento essenziale di decentramento e di raccordo di poteri multilivello.
È evidente che per raggiungere tale obiettivo sarà necessario rilanciare e andare in qualche modo oltre lo spirito di Maastricht e pensare fin d’ora alla nomina di un ministro unico delle Finanze. Nonostante il rilievo dato all’economia sociale di mercato, bisognerebbe in termini più generali mutare la scala di valori sottesa all’ordinamento comunitario che è, ancora e soprattutto, quella economica, propria dei sistemi di libero scambio, della neutralità esterna e interna del fattore fiscale. Una scala che ora presuppone l’incomparabilità dei sistemi nazionali e di quello comunitario e in cui, appunto, la fiscalità – sia quella delle imposte indirette, necessariamente armonizzate, sia quella delle imposte dirette – è considerata nell’ottica, diciamo così, negativa dell’unità del mercato interno e delle quattro libertà fondamentali della tradizione europea.
Per portare a termine l’integrazione si dovrà, perciò, recuperare a livello europeo una diversa idea di fiscalità, anche come strumento di raccolta delle risorse finanziarie essenziali per lo sviluppo e la sussistenza di una collettività secondo giusti principi distributivi.
È evidentemente un traguardo irto di ostacoli e difficile da raggiungere, ma è anche un traguardo senza alternative se si vuole costruire una vera unione politica europea.